四问房地产税立法：地方政府请等待

　　一

　　  到2016年，或者最迟三年以后，手握土地和开发项目的房地产企业也许会发现，令他们的税务总监习以为常的一些事情将发生改变。

　　  比如，营业税、城镇土地使用税以及每隔几年就来一次查税风暴的土地增值税可能消失不见，营业税将被增值税所取代，而其他那些将会统一有一个新名称——房地产税。

　　  不止是房地产企业，那些购买了房产的单位乃至个人也将有机会慢慢开始熟悉这个新税种，他们名下的房产在扣除了一定面积后，可能会按照最新的市场价格被课税，无论这些房产是用于经营一家公司、出租给别人，或是自己居住。

　　  当然，这一切目前都还是假设，会不会成为现实，取决于中国第十二届全国人大常委会新近调整的立法规划能否在未来顺利推进。在新增的34项立法任务中，7项是税法，其中房地产(11.84, 1.08, 10.04%)税法位列第一。“这次房地产税法列入的全国人大立法规划属于一类计划。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉经济观察报，这意味着在本届全国人大任期结束前，房地产税法肯定能上全国人大常委会讨论审议。施正文参与过新《预算法》等多项财税法律和政策的内部讨论，他认为，本届全国人大尚有超过三年的任期，最终会否通过难以预料。“现在关于房地产税的立法初稿已经有了，应该会在2015年年底前内部征求意见，明年可能会公开征求意见。”施政文说。

　　  不过，也有一些地方财税系统人士希望，进程应该更快一些。在他们看来，按照财税改革计划，“十二五”期间包括房地产和建筑业在内的营业税改征增值税(下称“营改增”)改革将基本完成，此前作为地方税主体之一的营业税消失后，替代其支撑地方税收收入的正是以房地产税为主的税制体系。

　　  这不只是地方的期待。

　　  按照中国税制改革的基本思路，完成营改增后，以增值税为主体的流转税未来将大幅上划中央;而直接税特别是房地产相关税收，将会下划为地方税。财政部的想法是，税制改革结束时，房地产税将逐步成为地方政府持续稳定的财政收入来源和县市级主体税种，并由此建立促进房地产市场健康发展的长效机制。“这会促使房地产税的出台时间大大提前，房地产税法在今年征求意见的可能性非常大。”上述地方财税系统人士说。

　　  这是一场与时间赛跑的立法。

　　  二

　　  地方的焦虑并非空穴来风，2015年上半年，房地产相关税收几乎已经成为地方财政的主旋律，并左右着地方税务局长的心情。

　　  财政部最新数据显示，今年6月地方本级一般公共预算收入增长11.2%，增幅比前几个月明显回升，主要是房地产相关税收增幅回升。地方税务局长们为此稍稍松了一口气，此前他们曾多次抱怨，完成税收任务很困难，最重要的是现在没有一个可以替代房地产的行业。

　　  但大的形势依然不怎么样，2015年上半年，房地产相关税收的整体趋势是向下的。上述财政部数据显示，今年上半年全国一般公共预算收入增幅偏低，比去年同期回落4.1个百分点，在解释收入增幅偏低的主要原因时，财政部提到，受前几个月商品房销售低迷影响，房地产营业税、房地产企业所得税、契税、土地增值税、耕地占用税累计收入普遍下降。

　　  降幅最大的是今年3月。其中，房地产营业税下降了10.5%，契税下降28.7%，土地增值税下降17.4%。房地产以及相关建筑行业的营业税，单项就占到地方本级财政收入的八分之一，如果再加上契税、土地增值税、城镇土地使用税和房产税，五项通常能占到地方政府本级财政收入的四分之一。

　　  对地方财政收入的担忧，使得主管部门在推动房地产业和建筑安装业的营改增时，顾虑重重。

　　  原本财政部计划在今年5月，启动营改增的最后三个行业建筑安装和房地产、金融保险、生活服务业的营改增方案。其中，建安房地产的增值税税率暂定为11%。这样一来，进入2015年下半年，中国可以全面告别营业税。

　　  但直到现在，房地产行业的营改增仍未推出。

　　  一位地方财政官员表示，营改增之后，当流转税特别是增值税上划之后，地方政府只能通过增加财产税相关的直接税来弥补财政收入缺口，但现在与财产税相关的直接税，占整个收入比才5.09%，远远达不到这个目的。

　　  因此，他认为未来在流转税方面减税，比如营业税改增值税，而产生的税收空额，需要通过房地产税等直接税弥补过来，这样才能达到整体不增加税负。

　　  不过，在中国社科院财政经战略研究院研究员杨志勇看来，房地产税就是一种给地方政府找钱的税种，但是大家要同意通过这种方式来为地方政府扶持税源，这也是为什么立法的原因，“现在土地出让金已经不少，房地产相关的税也交得很多，如果再征收房地产税，肯定要考虑纳税人的承受能力。”

　　  三

　　  房地产税被寄予厚望，立法已然开始先行，但人们对它的理解却仍然停滞不前。

　　  最早房地产税出现在上世纪50年代，由当时的房产税和地产税合并而成。1973年国家简化税制，把对国营企业和集体企业征收的城市房地产税并入工商税，保留税种只对房管部门、个人、外国侨民、外国企业和外商投资企业征收。

　　  到了1984年，工商税制改革启动，国家决定恢复征收房地产税，将房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种，其中房产税适用于单位和个人，但1986年出台的《房产税暂行条例》对个人实行免税。自此房地产税形成了现在人们看到的格局。

　　  但事实上，房地产税不仅仅是上述两个税种而已。财政部财科所去年的一份研究报告指出，目前在房地产开发、流转、保有环节有56项收费和12项税收并存。因此，房地产税全面推开之前，必须要逐步改变这种局面，将现行的房产税、城镇土地使用税合并或者取消，并且进行房地产税基和税率的改革。

　　  仅以税收为例，房地产相关税收就包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税等，这些税种遍布土地开发环节、项目开发环节、土地转让环节以及房地产交易、租赁环节。

　　  一位地方财政系统的人士告诉经济观察报，土地开发环节所涉及到的税费项目虽然少，但额度比较大。首先，企业取得土地时支付的税主要是契税、印花税和耕地占用税;另需支付土地开发费等相关费用，“从拿地阶段就要缴纳1%的契税和0.05%的印花税，若是和农地有关，还有耕地占用税、青苗补偿费等。”

　　  到了项目开发环节，主要是土地使用税和预征的营业税，营业税包含了教育附加费和城建税，还有预征的企业所得税、土地增值税等，仅以北京为例，土地增值税最低也是房屋预售收入的4%。

　　  而在土地转让环节，一般地税部门会收取营业税、城建税、教育附加费、土地增值税和所得税，由国土部门代为征收。按照上海易居研究院研究员严跃进的说法，这两个环节的税费总额占比最大，至少占房地产销售额10%的比例。

　　  在房地产交易环节主要涉及所得税、印花税、契税、营业税、土地增值税、城市维护建设税等，其中印花税是销售方和购买方各有0.05%，还要征收双方的所得税。而在房产租赁过程中，涉及到的税种主要有房产税、所得税、印花税、营业税、城市维护建设税、城镇土地使用税等。

　　  接近财政部的人士告诉经济观察报，开征房地产税，需要考虑某些涉及房地产的税和费是否还有存在的必要，是否需要进行整合，但目前并没有类似政策调研和安排。

　　  四

　　  中国曾于2011年在上海和重庆两地启动了向居民住宅征收房产税的试点。

　　  但这次试点并不被财税学界认为是代表真正的房地产税方向。“国外征收房产税是在保有环节，定期根据价值来征收。而上海等地的试点属于交易税，和契税差不多，是流量税。”上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群告诉经济观察报，这些试点是按租金收入来计算的，不具有房产税的性质，实际上是营业税的重复征收，因为与后者税基完全重复，其实是交易税的一个变种。

　　  他认为，如果未来要在保有环节征收房地产税，意味着房地产交易环节的税收需要被废弃掉，不然就是变相的增加税负，“目前专门针对房地产交易的税种是契税和土地增值税，契税不太可能取消，但土地增值税需要取消。”

　　  朱为群告诉经济观察报，土地增值税征收的合理性并不充足，而且实际征收过于复杂，不确定性很大，效率损失比较高。他说，世界各国很少有这样的税，这个税种是从中国台湾借鉴而来的，受到当地“土地涨价归公”理论的影响，但是和目前中国大陆的情况并不一样。“所以未来土地增值税应该合并现有的城镇土地使用税、房产税，变成一个统一的房地产税。”朱为群告诉经济观察报。

　　  他认为，在房地产税立法完成后，《城镇土地使用税暂行条例》和《房产税暂行条例》应该会被废止，房地产相关的契税也会进行改革，土地增值税会被逐步取消，相应的《土地增值税暂行条例》也会被废止。

　　  对于即将启动的房地产税立法，朱为群认为要注意三个问题。首先就是正当性，也就是社会的认可程度，凭什么开征房地产税;其次便是制度设计本身，税收制度的设计、征税范围、税率设计都需要完善;再次是管理问题，比如房屋的评估价值如何界定，如何建立评估价的复议机制等。

　　  目前，房地产税法草案正由全国人大预工委牵头抓紧起草，财政部配合立法。早在2015年两会中，全国政协委员、财政部副部长朱光耀就表示，目前由全国人大牵头、财政部配合的房地产税立法工作正在研究过程中，立法程序一定会充分听取和反映民意。

　　  “房地产税立法内容主要涉及几个方面，即将各类房地产纳入征税范围，制定科学有效的计税依据，设定合理规范的房地产税减免范围，强化房地产税征收的执法保障，最大限度保护纳税人利益，在确定适用税率方面给予地方政府一定的自主权等。”上述财税专家表示。

　　  显然，对于房地产税，地方政府可能还需要继续等待。